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农业农村部：土地延包不得打乱重分不得以退出土地承包权作为农户进城落户条件
来源：南方都市报 宋承翰
11月28日，国新办召开新闻发布会，介绍《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(下称《意见》)有关情况。如何保障无地少地农户的基本生活？
中央农办主任、农业农村部部长韩长赋表示，有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地、流转土地经营权等解决。他同时表示，也可鼓励农民工外出进城打工，发展乡村产业，推进农村一、二、三产业融合等解决。
不得将承包地打乱重分
《意见》明确，现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长30年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。
韩长赋介绍，二轮承包从1993年开始，到1999年基本完成承包。由此，到2023年开始，二轮承包就开始大批到期，就要开始延包。其中，延包的高峰期集中在2026年到2028年。“实际上，今年、明年这两年，已经有少部分村在开始做这个工作。”韩长赋解释，因为各地方情况并不完全相同，所以每个地方的承包起始时间不完全一样。
“具体到一个地方，特别是到一个县，是从二轮承包到期为起点开始算起。”韩长赋强调。
《意见》提出，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。“绝大多数农户原来包哪个地，还是哪个地，所以延包是原则。”韩长赋表示。
推进承包地的确权登记颁证
不过，韩长赋也坦言，如何组织实施还有很多问题需要通过探索来解决。他表示将从三方面进行推进，包括推进承包地的确权登记颁证、健全配套法律政策、开展延包试点等。
据韩长赋介绍，承包地的确权登记即为稳定土地承包关系，“同时把土地承包的情况进一步搞清楚”。
这项工作在2014年以前就开始试点，到2018年底，确权工作已基本完成，目前发证率超过94%。“为将要开展的第二轮到期后的新一轮延包打下了扎实基础。”韩长赋评价道。他表示，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发，要把现在农户的承包地明确下来，进一步确定下来。
同时，《意见》也明确，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。“有一个技术上的问题，证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。”他说。
将在一部分县开展延包试点
组织土地延包实施还需要健全配套法律政策。韩长赋表示，将按照新修订的农村土地承包法，修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。
“因为关于土地承包、延包，那里面都有明确的法律表述，要进一步完善配套政策，还要依法来进行这项工作。”韩长赋解释。
此外，韩长赋还表示，将在一部分县开展延包试点。“主要是先期到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点，现在我们正在组织申报。通过试点，来摸索经验，指导基层探索延包的具体办法。”他透露，土地延包在大面积操作实行之前，中央以及有关部门还会出台指导意见。
焦点
如何帮助无地少地农户？ 提高就业技能、提供就业服务、广辟就业门路
据韩长赋介绍，二轮承包以来，因为承包农户家庭人口变动等原因，一些承包农户之间出现占有耕地不均的情况，“这也是必然、客观的情况，生老病死是客观现象”。
他介绍，也有一些农户少地甚至无地，有的农户是二轮承包时举家进城打工，也有的主动提出放弃参加第二轮承包了。初步调查和统计的数据显示，这部分农户约占总农户的0.94%。对于这部分农户的土地承包权益保障，《意见》也作出明确规定。
据韩长赋介绍，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。
为何要采取上述措施？韩长赋表示，主要是考虑要保持承包关系的稳定。“农业家庭经营关键是有稳定预期，农民有了长期的稳定的自主经营的土地，他才能有稳定的经营预期和长远的经营打算，才能放心地在土地上谋发展、增加投入、改善生产条件，提高土地的质量。”
韩长赋表示，如果承包地不断调来调去，一个农户今年种这块地，明年种那块地，就难以爱惜土地、养护土地，甚至可能出现掠夺性地利用土地，这样农业就难以持续稳定发展。
“主要是从保护农户的承包权益和保障农业可持续发展两个方面角度考虑的。”韩长赋说。
据了解，二轮承包的时候允许集体有条件可以留不超过5%的机动地。韩长赋表示，有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地，以及承包农户消亡了，集体依法收回的耕地等来解决。
同时，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地。“他愿意流转的土地你可以生产经营。”韩长赋解释。
值得注意的是，他表示要在“地外”做文章。
“我们不能无限地分割耕地来解决这些问题，因为中国就是人多地少，这是我们的基本国情。”韩长赋表示，要帮助无地少地的农户提高就业技能、提供就业服务、广辟就业门路。
例如，一方面鼓励农民工外出进城打工，也可发展乡村产业，推进农村一、二、三产业融合，发展仓储保鲜、冷链物流、农产品加工、农村电商、乡村旅游等，扩大农民就业和增收的门路。
对于确实生活无着有实际困难的农户，韩长赋表示，可以通过提供基本社会保障来解决。
农民进城落户要退出承包地？ 尊重农民意愿，不以此为条件，不搞强迫命令
“随着城镇化的加快推进，我们有大量的农民进城。”韩长赋介绍，全国现在进城打工的农民工约2.88亿，其中，举家进城务工经商的有3000多万户。不过，他也表示，相当一部分在城里落户的农民，多数到了过年过节还回村里。“总的来讲，举家进城的，包括进城落户的农户越来越多，现象越来越普遍。”
由此，进城务工的承包地如何处置，关系到农民的切身利益，也关系到农村社会的稳定。
“总的讲，我们在土地问题上，要有足够的历史耐心，不要急于收回农民的承包地。”韩长赋解释，有足够的历史耐心就是要尊重农民的意愿，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。
南都记者注意到，《意见》明确，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。“你不能说，要进城落户，先把承包权退出来，不是这个样的。”韩长赋解释。
《意见》还明确，对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权，或将承包地退还集体经济组织，也可鼓励其多种形式流转承包地经营权。
韩长赋表示，如果农民不愿意退还，可以通过流转经营权，或代耕托管的方式来发展。
《意见》也明确，对长期弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为。“发包方可以依法采取措施予以纠正，不能长期撂荒，这是不可以的。”他说。
值得注意的是，韩长赋特别强调，对进城农户是否放弃承包地要尊重农民的意愿，可以示范和引导，但不可能搞强迫命令。
采写：南都见习记者 宋承翰 发自北京
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